央地金融监管职责的边界与协调

来源：ATFX    发布时间：2015-03-24 18:01:03

　　当前，完善中央和地方金融监管工作协调机制应以提高金融监管效能、促进金融发展、防范金融风险为基本原则，合理统筹中央与地方监管目标，规范金融监管协作机制，强化风险处置责任，形成“中央为主、地方补充，规制统一、权责明晰，运转协调、安全高效”的中央和地方金融监管协调配合的顺畅运作机制:一是赋予地方政府与地方金融管理相应的立法权，建立权责对称的地方金融监管体制；二是建立健全人民银行省级分支机构和地方金融办(局)共同牵头的地方金融监管协调机制；三是由中央银行牵头，加强对地方金融监管工作的指导和协调；四是强化地方政府落实地方金融风险的处置责任；五是完善中央和地方金融管理部门之间的信息共享机制，弥补监管真空。

　　近年来，随着金融改革的不断深化，地方法人金融机构不断增加，一些具有融资功能的准金融组织和新型金融业态迅猛发展。与此同时，地方政府参与金融管理的积极性高涨，要求中央对地方金融管理工作加强指导、协调与支持的呼声很高。

　　党的十八届三中全会通过的《中共中央关于深化改革若干重大问题的决定》明确提出，要界定中央和地方金融监管职责和风险处置责任。2014年8月，国务院出台《关于界定中央和地方金融监管职责和风险处置责任的意见》(国发〔2014〕30号)，明确了中央和地方的金融监管职责和风险处置责任，提出要加强职能转变和制度机制建设、完善中央和地方金融监管工作协调机制的总体要求。

　　当前，在金融分业监管、中央和地方金融监管职责和风险处置责任已明确的格局下，如何进一步完善中央和地方金融监管协调机制，加快制度顶层设计，切实防范系统性区域性金融风险，促进金融更好服务于实体经济，显得非常必要和迫切。

　　地方金融监管体制尚处探索阶段

　　近年来，中央陆续将一些金融管理职责交由地方政府承担，各地逐步形成了以地方金融办(局)为主、其他行业主管部门共同参与管理的地方金融管理体制。总体上看，地方政府在推动地方金融改革发展、防范化解地方金融风险、维护地方金融秩序等方面发挥了积极作用。

　　但由于地方金融监管体制仍处于探索阶段，地方金融管理职责定位不清晰，管理越位与缺位并存，与中央金融管理部门间缺乏常态化的金融监管工作协作机制，一定程度上影响了地方金融健康发展和金融业整体运行效率。

　　第一，地方政府金融监管职能配置过于分散。小额贷款公司、融资性担保公司、典当行、农民资金互助社分别由金融办、经信委、商务厅、农工办(农委)审批设立，“只管生、不管养”的问题突出，风险处置责任不明晰，缺乏有效的沟通、协调和配合。一旦出现突发事件，各部门常常推诿扯皮，难以形成监管合力，需要在监管架构上进行优化整合。

　　第二，地方金融管理存在越位和缺位并存现象。地方政府金融办普遍集协调、服务和监管职能于一身，有的还承担金融机构出资人职责，存在政府与市场边界不清、金融监管目标与发展目标混淆等问题，不同程度存在借助行政手段参与金融活动，甚至直接干预金融机构经营的情况。与此同时，地方金融管理部门监管力量薄弱，具有专业知识储备和金融监管经验的人才较为缺乏，全国各省级金融办平均只有30多名工作人员，少的不到10名，专职监管人员一般只有3到5人，却要监管全省数以百计的小额贷款公司等机构，普遍存在“重审批、轻监管”的情况，一定程度上纵容了农村资金互助社、投资咨询公司、融资性担保公司等具有融资功能的非金融组织违规经营行为泛滥，风险事件频发。

　　第三，条块间金融监管工作不协调。近年来，各地虽然通过多种形式探索加强中央金融管理部门派出机构与地方金融管理部门之间的沟通协调，但由于缺乏顶层制度安排，尚未真正形成常态化、有约束力的信息沟通和工作协作机制。实践中，地方政府金融管理部门多从地方利益出发，倾向于选择性地配合中央金融政策，导致金融监管和宏观调控在基层执行受阻；有的地方甚至突破中央有关部门的监管规定，滥设具有融资功能的准金融机构，不仅削弱了国家监管政策的权威性，还易导致监管套利行为的发生。此外，考虑到金融管理工作专业性强、涉及面广，地方政府金融管理部门也反映，迫切需要加强纵向的业务指导和横向的经验交流，以提高地方金融管理效能。

　　五方面完善中央和地方金融监管协调机制

　　当前，完善中央和地方金融监管工作协调机制应以提高金融监管效能、促进金融发展、防范金融风险为基本原则，合理统筹中央与地方监管目标，规范金融监管协作机制，强化风险处置责任，形成“中央为主、地方补充，规制统一、权责明晰，运转协调、安全高效”的中央和地方金融监管协调配合的顺畅运作机制。

　　第一，赋予地方政府与地方金融管理相应的立法权，建立权责对称的地方金融监管体制。目前，地方金融管理部门履职依据基本是中央文件或省级政府规定，法律效力层级不高。在研究完善地方金融管理体制的基础上，应积极推进相关立法，通过立法保障制度成果。首先，可在中央金融管理部门制定总体监管原则的前提下，赋予省级地方政府制定地方金融监管条例的权力，使地方金融监管做到有法可依；其次，地方金融管理立法应设定地方政府金融管理责任，赋予地方金融管理部门一定的管理职责和权限；第三，条件成熟时，将部分从事金融业务的其他机构管理法规从部门规章上升至法律法规，提升管理效力。考虑到地方金融办是地方政府金融监管职责的主要实际承担部门，并已初步具备相应的监管能力，有条件的地区可以适当整合地方金融监管职权，剥离地方金融办承担的金融服务和出资人职能，将分散在地方经信委、商务厅、农工办(农委)等部门的金融监管职能逐步整合至金融办，将其转为专业的地方金融监管部门。

　　第二，建立健全人民银行省级分支机构和地方金融办(局)共同牵头的地方金融监管协调机制。考虑到当前地方金融发展与监管现状，从有利于发挥中央、地方两个优势出发，地方金融监管协调机制可以采取人民银行省级分支机构和地方金融办(局)共同牵头的模式，在组织形式上可以比照中央采用金融监管部门联席会议形式，重点要放在明确各方责任义务，细化工作程序，强化制度约束方面。人民银行分支机构负责中央金融管理部门派出机构之间的监管协调，金融办(局)负责地方政府各有关部门之间、各有关部门和中央金融管理部门派出机构之间的监管协调，基层央行与金融办(局)之间应发挥各自优势，形成合力。

　　第三，由中央银行牵头，加强对地方金融监管工作的指导和协调。2013年8月，国务院批复同意人民银行牵头建立了“一行三会一局”组成的金融监管协调部际联席会议制度。联席会议成立以来，在加强中央层面金融监管协调方面已经发挥了积极作用。当前，为落实国发〔2014〕30号文有关中央“督促和指导地方金融监管工作”的要求，可考虑充分利用现有的工作机制和工作基础，在金融监管协调部际联席会议制度框架下建立中央与地方金融监管工作的协调机制。

　　一是鉴于地方政府金融管理部门隶属各级政府，在中央没有牵头协调部门，可明确金融监管部际联席会议为地方政府金融管理部门在中央层面的归口指导、协调部门，解决地方政府金融管理部门各自为政、中央与地方金融监管协调不畅的问题。二是在金融监管协调部际联席会议制度框架下建立全国地方政府金融管理部门联席会议，加强中央金融管理部门对地方政府金融监管工作的业务指导，以及地方金融管理部门之间的经验交流和业务协作。联席会议的职能包括:传达国家金融宏观调控政策和方向、研究地方金融管理中出现的新问题以及对地方金融管理是否符合中央政策导向以及风险处置责任是否得到有效落实建立制度约束和进行相应的检查、评估等。联席会议应定期对各省地方金融管理情况进行全面评估，依据评估结果，动态调整部分地区在地方金融管理方面的权限，以达到促使地方金融监管接受中央金融监管的指导和规制的效果。

　　第四，强化地方政府落实地方金融风险的处置责任。鉴于目前我国即将推出的存款保险制度仅覆盖存款类金融机构，而引发地方金融风险的主体除了地方中小存款类金融机构，随着近年来地方金融的不断发展，大量新型的从事金融业务且不吸收公众存款的准金融机构的风险也不可小视。当前，完善中央与地方金融监管工作协调机制的重点应放在强化地方政府落实地方金融风险的处置责任上。要按照“谁审批、谁监管、谁负责”和“谁的孩子谁抱走”的风险防范、化解基本原则，规范金融风险处置工作流程，明确省、市、县各级责任单位的职责和权限。要通过地方金融监管协调机制督促地方政府及部门落实风险化解责任，特别是要细化地方政府在处置地方金融风险中应承担的成本。对于地方正规金融机构，地方政府除以出资额为限承担有限责任外，还应积极参与风险处置，并分担风险救助成本；对于地方准金融机构，地方政府应切实承担风险处置责任和救助成本，可考虑加快构建地方金融风险处置基金。地方金融风险处置基金应以地方财政为出资主体，以能够完全覆盖地方准金融机构的风险为原则合理确定规模，体现金融风险处置权责对等的原则，即地方政府应根据地方经济金融发展的实际和自身的财力来决定地方金融发展的规模，真正体现“有多大能力办多大事情”。

　　第五，完善中央和地方金融管理部门之间的信息共享机制，弥补监管真空。监管和风险信息共享是中央和地方金融监管协调的基础。当前，要尽快建立健全中央与地方信息收集、交换与共享方面的制度安排，明确界定共享信息的性质、内容、方式以及保障机制。具体操作上，可以先从建立中央金融管理部门派出机构和地方金融办(局)的信息共享机制上着手。“一行三会”及时提供有关银行、保险机构、证券市场的信息以及本部门掌握的与本地区有关的金融监管信息，地方政府金融办(局)要完善对地方具有融资功能的准金融机构相关数据监测平台建设，加强与地方公安、法院、财政以及相关行业主管部门的监管信息数据收集与整合并定期提供给中央金融管理部门派出机构，为构建地方金融管理体制新格局奠定信息合作基础。此外，还要进一步加强对监管盲区的研究和协作。例如，在中央和地方金融监管工作协调的基础性制度安排中明确增加人民银行和金融监管部门分支机构对地方准金融机构和新型金融业态的调查、检查、信息搜集等方面的权力；重点加强对互联网金融的监管研究，包括对当前存在监管真空的新型网络金融公司、第三方理财机构等，各方应加强协作抓紧研究监管意见等。(上海证券报)

    本文地址: https://www.atfxchn.cn/bank/24856.htm ，转载请注明出处。